با گذشت زمان و افزایش هزینه خرید املاک مسکونی، به مروز شاهد آن بودهایم که بسیاری از این املاک تغییر کابری داده و به املاک غیرمسکونی اعم از تجاری و اداری تبدیل شده‌اند.
این وضعیت در حالی است که در بسیاری از قوانین موجود، تغییر کاربری ممنوع و غیرقانونی تلقی شده است و در صورتی که چنین موضوعی به شهرداری و مسئولان مربوطه گزارش داده شود، مورد پیگیری قرار می‌گیرد. البته این حالت همیشه هم غیرقانونی نیست و قانونگذار برای آن چند استثنا در نظر گرفته است.
همچنین در قوانین و مقررات شهری در مواردی مالکیت اشخاص محدود میشود و نظام قواعد شهری برای تغییر کاربری املاک موجود در شهر، انواع مختلفی از کاربری را تعریف کرده است. بنابراین بهمنظور ایجاد نظم در شهرسازی، نحوه استفاده از زمین و ساختمان تعیین میشود.
مالکان اجازه ساخت ساختمان بدون مجوز شهرداری و بدون تعریف کاربری خاص را ندارند.
با استناد به ماده 100 قانون شهرداری، همه مالکان املاک و اراضی واقع در شهر مکلف هستند پیش از هرگونه عملیات ساختمانی، از شهرداری محل، پروانه ساختمان اخذ کنند و بر اساس تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداریها، مکلفند نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌های صادره قید کنند و مدام بر آن نظارت داشته باشند تا تخلفی نسبت به نحوه استفاده از ساختمان صورت نگیرد.
لازم به ذکر است که پروانه ساختمانی، مجوزی قانونی است که از طرف شهرداری برای هرگونه ساخت‌وساز از سوی صاحبان املاک صادر میشود.
با توجه به مطالب فوق باید بگوییم که قانون شهرداری، اعمال تغییر در نحوه استفاده از ساختمان و نقض ضوابط مربوط به کاربری را ممنوع کرده و کمیسیون ماده 100 شهرداری را مرجع رسیدگی به اینگونه تخلفات دانسته است.
انواع کاربری
چگونگی و نوع استفاده از زمین و ساختمان که در طرح‌های شهری و پروانه‌های صادره از شهرداری ذکر و تاکید می شود، کاربری نام دارد که معمولا انواع مختلفی از آن در طرح‌های تفصیلی شهرها پیش‌بینی میشود.
مهمترین انواع کاربری‌ها به سه دسته اداری، تجاری و مسکونی تقسیم می‌شوند.
البته در قوانین ما تعریف دقیقی از انواع مختلف کاربری ارائه نشده؛ اما لزوم داشتن اطلاعاتی در رابطه با انواع کاربری، به این منظور است که افراد مختلف، در دام ضمانت اجراهای سنگینی که برای تغییر کاربری خلاف قانون در نظر گرفته شده و حتی در صورت عدم تمکین به رای کمیسیون ماده صد، ممکن است منتهی به صدور حکم حبس شود، نیفتند.
استثناهای استفاده برخلاف کاربری مسکونی
همانطور که در ابتدا ذکر شد، هرچند اصل بر این است که در حالت کلی، امکان تغییر کاربری مندرج در پروانه ملک برای افراد وجود ندارد و مالکان نمیتوانند استفاده‌ای خلاف کاربری ملک داشته باشند، اما استثناهای متعددی در قوانین پیش‌بینی شده است. برخی از استثناهای استفاده غیرمسکونی از ملک مسکونی عبارت از دایر کردن دفتر وکالت و مطب، دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق، دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی مستند به تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری؛ فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف و وابسته مستند به قانون محل مطب پزشکان مصوب 20 دی سال 1366؛ تاسیس دفتر مطبوعات مستند به ماده 3 آیین‌نامه محل تأسیس دفاتر مطبوعات مصوب 27 خرداد سال 1380 و استفاده برای مشاغل خانگی مستند به ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 22 اردیبهشت سال 1389 است.
استثنائات مذکور دارای شرایط مختلفی هستند که در ادامه به تفصیل به آنها خواهیم پرداخت.
واحد اداری
با توجه به تعریفات بیانشده، واحدهای اداری را میتوان به این صورت تعریف کرد: تمام ساختمانهای دولتی یا نهادهای انقلاب اسلامی.
همچنین سایر ساختمان‌هایی که از شمول ساختمانهای تجاری – مسکونی و صنعتی خارج باشند، تعریف واحد اداری را در بر می‌گیرند.
در نتیجه محلی که در آنجا افراد حقیقی یا حقوقی کار کنند و کارهای خدماتی مربوط به دولت و بخش خصوصی انجام شود، «کاربری اداری» محسوب میشود.
تبصره یک ماده 8 قانون روابط موجر و مستاجر سال 1362 که دلیلی برای نسخ آن نیز وجود ندارد، مقرر کرده است: «در صورتی که عین مستأجره برای مقصودی غیر از کسب یا پیشه یا تجارت به اجاره داده شود، از هر حیث تابع مقررات مربوط به اجاره محل سکنی است.»
مستند به این تبصره، میتوان بیان کرد که اگر کاربری ملک به صورت عملیات تجاری نباشد، اصل بر این است که ملک، کاربری مسکونی دارد. در نتیجه کاربری اداری جنبه استثنایی خواهد داشت و شامل مواردی است که برای ارائه خدمات بخش دولتی یا خصوصی، وجهی دریافت میشود.
اصل عدم امکان تغییر کاربری در چارچوب قانونی
تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری که در سال 1352 به این قانون الحاق شده، ذکر کرده است: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده، مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌های ساختمانی، نوع استفاده از ساختمان را قید کند. درصورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی، در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده 100 این قانون مطرح و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز کند، در مورد تعطیلی محل کسب یا پیشه یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می‌کند. بنابراین این موضوع وسیلهای برای اعمال قدرت ماموران شهرداری میشود و اگر کسی عالما از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه یا تجارت استفاده کند، به حبس جنحه‌ای از 6 ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج هزار و یک ریال تا 10 هزار ریال محکوم میشود و محل کسب نیز مجددا تعطیل میشود .»
با توجه به تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، صلاحیت شهرداری محدود به برخورد با تغییر کاربری از استفاده «غیرتجاری» به استفاده به عنوان «محل کسب و پیشه و تجارت» شده است. با این وجود، شهرداری با سایر موارد تغییر کاربری مخالف پروانه از جمله تغییر کاربری از مسکونی به اداری که امروزه رواج بیشتری دارد نیز برخورد می‌کند.
کاربری تجاری و اداری
در تعریف کاربری تجاری و اداری میتوان بیان کرد که محلی است که در آن تاجر، کاسب یا پیشه‌ور به فعالیت تجاری یا کسبی اشتغال دارد.
همچنین با استناد به دستورالعمل وزارت کشور با عنوان «دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض پذیره واحدهای اداری، تجاری و صنعتی» واحد تجاری عبارت است از تمام ساختمان‌هایی که برابر تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها با هدف استفاده کسب، پیشه و تجارت ساخته شده یا واحدهای صنعتی تحت پوشش قانون نظام صنفی یا واحدهای تابع قانون تجارت فعالیت داشته باشد.
واحد مسکونی
واحدهای مسکونی، با هدف اسکان دایم یا موقت اشخاص ایجاد می‌شوند و ترکیب بنای آنها معمولا دارای الگوی خاصی است و چند قسمت مشخص را حتما دارا هستند که شامل اتاق، آشپزخانه، سرویس و غیر از آن است و مجموع تمام اینها، «واحد مسکونی» نام دارد.
اینکه قصد سازنده چه بوده و نحوه بهرهبرداری فعلی چگونه است، از ارکان تعریف نیست، بنابراین کاربری مسکونی، فضاهای پیوسته ایجادشده در یک ساختمان به عنوان واحد مسکونی که مناسب برای سکونت خانواده است را در بر می‌گیرد.
نحوه تغییر کاربری زمین کشاورزی
با توجه به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، درمی‌یابیم که اصل بر ممنوعیت تغییر کاربری زمین کشاورزی است و با استناد به اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین، همه اراضی که تا پیش از تصویب قانون مذکور در سال 1374، تغییر کاربری داده شده‌اند، مشمول عنوان کیفری تغییر کاربری زمینهای کشاورزی نیستند.
همچنین در ادامه باید گفت که شهرداری هیچ اختیاری برای تغییر کاربری زمین کشاورزی ندارد و تنها مرجع ذیصلاح، کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری است.
در حالت کلی، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، تغییر کاربری اراضی زراعی را غیرقانونی و جرم دانسته است، اما قانون و آیین‌نامه اجرایی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، استثنائاتی را پیش‌بینی کردهاند.
شایان ذکر است که مرجع قضایی صالح برای رسیدگی به جرم تغییر کاربری اراضی زراعی، دادگاه‌های کیفری است.